заместитель генерального директора ОАО «Гипрониигаз»
по технической политике и стратегическому развитию М.С. Недлин
2010 год

История вопроса

1. Декабрь 2005г. – ОАО «Гипрониигаз» (соисполнитель – НТЦ «Промышленная безопасность») по Государственному контракту с Минпромэнерго России на основании Правительственной программы разработки технических регламентов (No1421-р от 06.11.2004 г.) разработал проект Федерального закона – специального технического регламента «О безопасности производственных процессов и систем газоснабжения». Проект в соответствии с ТЗ и условиями контракта регламентировал требования только к сетям газораспределения природного газа. Проект первой редакции специального технического регламента был согласован Минрегионразвития РФ, МЧС РФ, Минздравсоцразвития РФ, Ростехнадзором, Росгидрометом и принят заказчиком Минпромэнерго РФ.
2. Март 2006 г. – В соответствии с No184-ФЗ «О техническом регулировании» Минпромэнерго России опубликовано Уведомление о разработке проекта ТР и начато его публичное обсуждение.
3. Апрель 2006 г. и май 2006 г. – общественные слушания в Минпромэнерго РФ. В общественных слушаниях, в частности, принимали участие представители ОАО «Газпром» и ОАО «Газпромрегионгаз». По итогам общественных слушаний было предложено распространить область применения ТР на сети газопотребления природного газа (за исключением жилых зданий). К июлю 2006 г. проект был откорректирован, публичное обсуждение его продолжено.
4. В ходе публичных обсуждений было получено от 22 организаций более 500 предложений и замечаний, около 70% которых принято. В том числе были учтены новые предложения и замечания Ростехнадзора, Минрегионразвития РФ, МЧС РФ, ОАО «Газпром», ОАО «Газпромрегионгаз», ОАО «Промгаз».
5. Ноябрь 2006 г. – Минпромэнерго РФ согласовало проект технического регламента с Ростехнадзором, Минрегионразвития РФ, МЧС РФ, Минздравсоцразвития и организовало в соответствии с законодательством Экспертную комиссию по проведению экспертизы проекта специального технического регламента «О безопасности производственных процессов и систем газоснабжения». 29 ноября 2006 г. Экспертная комиссия рекомендовала Минпромэнерго внести одобренный ей проект технического регламента в Государственную Думу Федерального Собрания РФ для рассмотрения и принятия в установленном порядке.
6. Май 2007 г. – внесены изменения в No184-ФЗ «О техническом регулировании», исключившие разделение технических регламентов на общие и специальные, а также исключившие понятие «производственные процессы» из объектов технического регулирования.
7. Декабрь 2007 г. – вышло Распоряжение Правительства РФ от 28.12.07 г. No1930-р о внесении изменений в программу разработки технических регламентов. Технический регламент «О безопасности производственных процессов и систем газоснабжения» вошел в эту программу (п.19) для принятия уже в форме Постановления Правительства РФ.
8. Январь 2008 г. – Минпромэнерго РФ обратилось в ОАО «Гипронии-газ» с поручением по переработке проекта технического регламента из Федерального закона в Постановление Правительства РФ с учетом изменений No184-ФЗ и других изменений в законодательстве (письмо No07– 416 от 30.01.2008 г.). В конце марта 2008 года это поручение было исполнено.
9. Май 2008 г. – Реорганизация Правительства РФ после выборов Президента РФ. Образование Минэнерго РФ (функциональный заказчик профильных технических регламентов) и Минпромторга РФ (федеральный координатор в сфере технического регулирования).
10. Июнь 2008 г. – в результате многолетних обращений ОАО «Гипрониигаз» название проекта технического регламента было изменено на «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления».
11. Август 2008 г. – подготовлен и передан в Минэнерго РФ новый вариант проекта технического регламента «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления», начат очередной круг публичного обсуждения и согласований. В течение конца 2008 г. и всего 2009 гг. согласовывались позиции с Минприроды РФ (3 раза), Минпромторгом РФ (3 раза), Минэкономразвития РФ, Минфином РФ, МЧС РФ, Ростехрегулированием, Ростехнадзором, при этом особое внимание изучению текста регламента было уделено юридическими департаментами федеральных министерств. В марте 2009 г. был получены и приняты замечания от Департамента по транспортировке, подземному хранению и использованию газа ОАО «Газпром».
12. Июль 2009 г. – внесены очередные изменения в No184-ФЗ «О техническом регулировании», касающиеся включения в технические регламенты и документы по стандартизации требований, регламентирующих энергетическую эффективность объектов технического регулирования. По поручению Минэнерго РФ в текст проекта технического регламента «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления» внесены соответствующие изменения.
13. Декабрь 2009 г. – внесены новые существенные изменения в No184-ФЗ «О техническом регулировании», а также принят No384-ФЗ «О безопасности зданий и сооружений», в соответствии с которыми, в частности, все особенности технического регулирования безопасности зданий и сооружений регламентируются No384-ФЗ.
14. Январь – апрель 2010 г. продолжилась корректировка проекта документа в соответствии с изменением законодательства и новыми предложениями заинтересованных организаций. Обсуждаемый сегодня вариант проекта технического регламента учитывает последние замечания и предложения Минпромторга РФ, Минрегионразвития РФ, Минприроды РФ, МЧС РФ, Минздравсоцразвития РФ, официально поступившие в ОАО «Гипрониигаз» от Минэнерго РФ.
15. Всего за 4,5 года работы над проектом технического регламента официально поступило более 700 предложений и замечаний, из которых разработчиками принято около 75%. За эти годы было подготовлено более 60 вариантов редакций проекта технического регламента.

Назначение технического регламента

ДА

Технический регламент – государственный нормативно-правовой акт:

• имеющий в качестве главной цели (кроме цели обеспечения энергетической эффективности) обеспечение защиты общества от потенциально опасного бизнеса, который может нести угрозу жизни, здоровью, имуществу населения; угрозу окружающей среде; опасность введения приобретателей продукции и услуг в заблуждение;
• устанавливающий минимально необходимые административные барьеры для потенциально опасного бизнеса, определенные с учетом степени риска нанесения вреда третьим лицам в результате осуществления бизнесом своей деятельности.

НЕТ

Технический регламент – не корпоративный нормативно-технический документ, обосновывающий, а зачастую и лоббирующий конкретные технические решения, материалы, технические и технологические устройства. Это не стандарт, не свод правил, не СНиП, не СанПиН.

О необходимости учета международного опыта при разработке регламентов

No184-ФЗ «О техническом регулировании», статья 7 пункт 8:

«Международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов, за исключением случаев, если международные стандарты или их разделы были бы неэффективными или неподходящими для достижения установленных статьей 6 настоящего Федерального закона целей, в том числе вследствие климатических и географических особенностей Российской Федерации, технических и (или) технологических особенностей».

Основные технологические и технические особенности Российской Федерации

• Позитивный и негативный опыт (65 лет) массовой газификации по отечественным нормативным документам, основанным на избыточной (преимущественно, запретительной) регламентации требований по проектированию, строительству и эксплуатации, включая планово-предупредительную систему обслуживания;
• Построенные и находящиеся в эксплуатации значительные по своим масштабам и возрасту сети газораспределения и газопотребления: например, более 700 000 км газопроводов (только около 25% полиэтиленовых) и более 200000 газорегуляторных пунктов;
• Невозможность одномоментного революционного изменения требований к сетям газораспределения и газопотребления в отрыве от требований к другим объектам инженерной инфраструктуры России;
• Сформировавшиеся в условиях избыточной регламентации квалификационный уровень и менталитет инженерного и технического персонала;
• Не очень высокое качество природного газа, поставляемого на российский рынок.

ДА – БЕЗУСЛОВНОЙ ОРИЕНТАЦИИ НА ПЕРЕДОВОЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ПРИ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПЛАНОМЕРНОГО И ЭВОЛЮЦИОННОГО СБЛИЖЕНИЯ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ И ЗАРУБЕЖНЫХ НОРМАТИВНЫХ ТРЕБОВАНИЙ.

НЕТ – АВТОМАТИЧЕСКОМУ ПЕРЕНОСУ ТРЕБОВАНИЙ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ НА СУЩЕСТВУЮЩИЕ СЛОЖНЫЕ ИНЖЕНЕРНЫЕ СИСТЕМЫ.

Проект разработанного технического регламента (примеры требований)

Не запрещает (при соответствующем инженерном обосновании):

• Выбор любого материала труб и соединительных деталей, вида и способа прокладки (включая скрытую прокладку внутренних газопроводов);
• Прокладку полимерных газопроводов любых давлений, на которые распространяются требования документа;
• Прокладку межпоселковых газопроводов давлением выше 1,2 МПа;
• Подземное размещение газорегуляторных пунктов (не устанавливая обязательность расположения ГРП выше уровня земли);
• Применение на газопроводах любых запорных устройств для обеспечения безопасности (не исключая и клапаны «газ – стоп»);
• Устройство выхода газопровода из земли без футляра.

Запрещает:

• Проектирование байпасных линий в газорегуляторных пунктах и установках.

Требует принятия дополнительных технических решений по обеспечению безопасности (требований намного меньше, чем в действующих НТД) при:

• Пересечении газопроводами естественных и искусственных преград;
• Прокладке газопроводов в особых грунтовых условиях и на подрабатываемых территориях;
• Прокладке газопроводов в местах повышенного риска их повреждения.

Не регламентирует:

• Сроки проведения и объемы работ при эксплуатации газопроводов и технологических устройств, устанавливая только перечень обязательных процедур мониторинга фактического технического состояния объектов технического регулирования;
• Сроки и периодичность технического диагностирования газопроводов и технологических устройств.

О терминологии нормативных документов (примеры)

АВАРИЯ

No 116–ФЗ, ГОСТ Р 12.3.047-98, РД 06-565-03	No 384–ФЗ, ГОСТ Р 22.0.05-94, РД 09-255-99, РД 09-391-00	РД 06-376-00
Разрушение сооружений и (или) технических устройств, применя-емых на опасном производственном объекте, неконтролируемый взрыв и (или) выброс опасных веществ	Опасное техногенное происшествие, создающее на объекте, определенной территории или акватории угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению или повреждению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного или транспортного процесса, нанесению ущерба окружающей среде	Разрушение подземных выработок различного назначения, трубопроводов, технологических коммуникаций, зданий и сооружений и (или) технических устройств применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выбросы опасных веществ, пожары, обрушения горной массы и другие нарушения жизненного цикла производственных процессов, вызвавшие приостановку эксплуатации опасного производственного объекта

РИСК

No 184-ФЗ	ГОСТ Р 51898-02	РД 03-357-00	No 123-ФЗ	СП 11-102-97
Вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда	Сочетание вероятности нанесения ущерба и тяжести этого ущерба	Мера опасности, характеризую-щая вероятность возникновения возможных аварий и тяжесть их последствий	Индивидуаль-ный пожарный риск – это риск, который может привести к гибели человека в результате воздействия опасных факторов пожара	Вероятность возникновения неблагоприятных для природной среды и человека последствий осуществления и иной деятельности (экологический риск или вероятностная мера экологической опасности)

СООРУЖЕНИЕ

No 384-ФЗ «О безопасности зданий и сооружений»

No 123-ФЗ «О требованиях пожарной безопасности»

Результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов. (Постановлением No87 Правительства РФ «О составе разделов проектной документации и требования к их содержанию» трубопроводы отнесены к линейным объектам капитального строительства)

Строительная система любого функционального назначения, в состав которой входят помещения (?), предназначенные в зависимости от функционального назначения для пребывания или проживания людей и осуществления технологических процессов